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理论研究

新预算法下推进人大预算监督的思考

2015-09-30    阅读量:2362

    新预算法在预算管理方面有大的突破,新增了不少各级人大对预决算实质审查的规定,着力加强人大对政府全口径预算的全方位审查监督。人大预算监督工作在面临新机遇的同时,也带来了新的挑战。一方面,各级人大应积极贯彻新预算法,拓展预算监督范围,深化预算监督内容,创新预算监督方法,全力推进人大预算监督;另一方面,各级人大财经专门委员会和常委会有关预算工作机构都面临职数少、职权任务过重、预决算审查能力不足的问题。新预算法下如何更好地推进人大预算监督,笔者认为,人大要着力做好三方面工作,同时应着重借好两方面的力量。

    一、着力做好三方面工作

    人大要着力实现预算审查重点向支出预算和政策拓展。新预算法明确规定人大预算审查的重点要包括收支政策是否切实可行,重点支出和重大投资项目的预算安排是否恰当。新预算法着重强化支出预算约束,规定各级政府向本级人大报告支出预算的同时,要重点报告支出政策内容。同时,新预算法也明确规定人大决算审查的重点应包括支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况。因此,人大应以新预算法的实施为契机,健全人大讨论、决定重大事项制度,出台重大投资项目监督办法,将支出政策、重点支出、重大投资项目等纳入人大行使重大事项决定权的范围,严格执行各级政府重大支出政策出台前向本级人大报告的制度,着力实现人大预算审核监督重点向支出预算和政策拓展。

    人大要着力开展与预算绩效管理相适应的预算绩效监督。新预算法第十二条规定:“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”在国家法律的层面首次提出预算应遵循绩效原则。比较新旧预算法,不难看出,新预算法要求公共财政预算绩效管理要贯穿预算活动整个过程,实现预算体制由传统预算向绩效预算的转型。同时,新预算法明确界定人大预算审查的重点要涵盖资金的使用效果,并且要对提高资金绩效提出意见和建议。因此,人大应与时俱进,不断创新监督方式,出台预算绩效监督办法,着力开展与预算绩效管理相适应的预算绩效监督,包括绩效目标审查监督、绩效运行跟踪监督、绩效评价实施监督、评价结果应用监督。预算绩效监督应覆盖各级预算单位和所有财政资金,以资金的使用效果为导向,贯穿预算编制、执行、监督和问责的全过程。

    人大要着力建立与政府债务预算管理相适应的动态监督体系。新预算法的重大内容就是严控地方债,合理处理“过渡期”。而“规范地方债务管理,防范化解财政风险”正是重中之重的关键。为此,新预算法在增加了允许地方政府举借债务规定的同时,又对举借债务作出了限制性的规定。按照新预算法的要求,今后政府要将债务纳入预算管理,政府举债规模和债务收支要报人大批准,接受人大监督。同时,新预算法明确规定人大预算审查的重点应包括预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。因此,人大要听取市政府关于政府性债务管理和风险防控情况的报告,动态监督经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况,着力建立与政府债务预算管理相适应的动态监督体系。

    二、着重借好两方面的力量

    推进人大预算监督应着重借好政府审计之力。新预算法第七十九条规定:“县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告,对本级决算草案进行审查。”可见,审计工作报告的质量高低,直接关系到决算草案审查的效果。因此,要借好审计之力,首先要求审计工作报告应当如实反映预算执行和其他财政收支的审计工作情况、审计评价、存在的问题和整改情况。为此,县级以上各级人大常委会应对审计工作报告和审计结果提出审议意见或者作出决议,推动审计监督质量和效率的提高。县级以上各级人大常委会应做好年度监督工作计划与审计机关年度审计项目计划的对接工作。一方面,审计机关编制年度审计项目计划应听取本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构的意见,年度审计项目计划及计划重大变更应当报本级人民代表大会常务委员会备案;另一方面,县级以上各级人大常务委员会可以根据年度监督工作计划安排,要求审计机关对特定事项进行审计或者专项审计调查。县级以上各级人大常委会应加强审计整改情况的监督检查,听取和审议本级政府关于上一年度预算执行和其他财政收支审计整改的报告必要时,可以采取听取专项工作报告、执法检查、专题询问、质询、特定问题调查等方式开展监督。

    推进人大预算监督应着重借好公众参与之力。新预算法第四十五条规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府代表大会举行会议审查预算草案前,应当采取多种形式,组织本级人民代表大会代表,听取选民和社会各界的意见。”可见,广泛听取人大代表和社会公众意见,已成为为本级人代会审查和批准本级财政预算提供审查意见的程序性安排。因此,要借好公众参与之力,首先应在公众参与的方式上进行创新。目前,各地人大通过召开听证会、恳谈会、征询会等多种民主参与的方式,不断探索实现社会公众参与预算的程序化和规范化。这些公众参与制度的探索和建立,扩大了人大代表、社会公众和专家学者对预算监督的民主参与,有效弥补了人大监督能力的不足,增强了人大工作的公信力,体现了人民代表大会制度广泛发扬民主、集中民智的优势。

                             市人大常委会财经工委