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他山之石(新增)

丽水人大首试质询权

2015-11-26    阅读量:1201


  询问、质询,同是人大法定职权。眼见专题询问日渐“步入常态”,质询权却始终鲜有问津。近期,浙江省丽水市人大常委会为保一江清水首试质询权,“试”出了质询权的地方实践之路,“试”出了人大刚性监督的分量,更“试”出了我省基层人大为治难疾不惜用重权的决心。

  2015年7月27日,丽水市第三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议召开。这本是一次例会,却因沈明温等9位常委会组成人员联名提出的《关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案》,让其变得不同寻常。

  这是丽水人大历史上出现的第一个质询案。类似这样在常委会会议期间提出的质询案,在全国范围内也是鲜有耳闻。

   “我要提交质询案”

  “各位委员,对于会议议程,有什么意见,请发表。”2015年7月27日下午,丽水市三届人大常委会第二十九次会议召开,在宣读完会议议程后,市人大常委会主任虞红鸣循惯例发问。

  “虞主任,对会议议程,我没有意见。在此我要提交一份质询案。”虞红鸣话音刚落,丽水市人大常委会组成人员沈明温立刻举手示意,并起身发言,“由许浩、方世伦、沈明温等9位常委会组成人员联名,向丽水经济技术开发区管委会提出《关于水阁污水处理厂存在未达标排放问题的质询案》。”

  语毕,沈明温向常委会会议主持人郑重递交了质询案。

  自浙江省委、省政府开展“五水共治”以来,丽水率先消灭垃圾河、黑臭河,水质继续保持全省领先。截至8月底,全市2015年“五水共治”重点建设项目已开工184个,累计完成投资48.6亿元,完成年度投资计划的79.9%。

  成绩已然不俗,为何仍要“质询”?

  “既是治水‘升级’之所需,更有监督‘加码’之必要。”沈明温说。

  2014年10月,丽水市人大常委会听取市政府《关于全市“五水共治”工作情况的报告》后,共提出6个方面23条审议意见,其中包括“各级政府及有关部门要各司其职,落实好污水处理厂污水达标排放”。

  2015年上半年,丽水市人大常委会对照审议意见逐项开展调研,身为常委会组成人员、市人大常委会城建环资工委主任的沈明温全程参与。

  在对丽水市区中岸、水阁、 碧湖3家污水处理厂运行情况开展调研时,沈明温等调研组成员发现,位于丽水经济技术开发区的水阁污水处理厂存在未达标排放问题。更令他们吃惊的是,丽水市环境监测中心站的监测数据显示,水阁污水处理厂2013年达标率为零,2014年达标率为68.5%,2015年上半年仅监测了两次,仍有1次未达标。

  “‘五水共治’,治污先行。投巨资建了污水处理厂,辛辛苦苦将污水收集起来,结果却不能稳定达标排放。而水阁污水处理厂排放口的下游,正是丽水市山水生态城市构建的核心——南明湖。”调研组认为,污水处理厂不能实现稳定达标排放,既影响了丽水的治水成果,更是落实市人大常委会审议意见不到位的体现。

  “是该给监督‘加码’了。”调研组成员有人提出这一想法,得到了其他几位常委会组成人员的认同,大家萌生了提交质询案的念头。

  当他们准备提笔起草质询案时,却遇上了一系列问题:质询谁?质询案怎么写?这么短的会期,如何提交质询案?

  “要想质询案起效果,首先得确保它的合法性。”沈明温心里明白,他们这次走的是一条别人未曾走过的路,用的是一项“尘封”多年的权力,必须谨慎行之。

  经过近一个月时间的摸索,沈明温等9位丽水市人大常委会组成人员终于完成了这份500多字的质询案,并正式提交市人大常委会。质询对象是丽水经济技术开发区管委会,质询内容主要有三:水阁污水处理厂未达标排放原因是什么?将采取什么措施改进?什么时候能实现达标排放?

    “人大质询有力量”

  “亲手接过那份质询案时,感受到了沉甸甸的责任。”丽水市人大常委会主任虞红鸣心里清楚,接过了质询案,接下来要做的,可能就是“得罪人”的事。

  2015年7月27日下午,丽水市人大常委会主任会议专题研究质询案,并决定由丽水经济技术开发区管委会作出书面答复。会上,时任丽水市副市长、丽水经济技术开发区管委会主任陈景飞就相关问题作了说明,常务副市长毛子荣代表市政府就如何落实好质询案作了表态。

  市人大常委会组成人员第一次提出质询案,市人大常委会第一次遇到质询案。被质询的政府部门,此前更是从未遇到过,但他们心里清楚:这次人大动真格了,马虎不得。

  7月27日下午,丽水市副市长陈重立刻召集开发区管委会、市建设局、市环保局、莲都区政府以及市供排水公司等部门召开会议,围绕质询案提出的三方面问题进行专题研究。

  7月27日、8月12日、8月29日,时任丽水市市长黄志平,就质询案办理工作先后作出3次重要批示。

  9月1日,一份时间节点清晰、整改措施具体、落实部门明确的书面答复件递交到沈明温等9位常委会组成人员手中:

  “水阁污水处理厂原功能定位是城镇污水处理厂,处理工艺设计存在缺陷,所以必须启动水阁污水处理厂处理工艺提升改造工程。由市建设局具体落实,市供排水公司具体实施,市发改委、开发区管委会、市环保局等部门配合,今年9月确定提升改造方案、落实资金,2016年5月前完成项目前期,2017年5月前完成改造。”

  “明确实施水阁污水处理厂应急池建设工程,市建设局作为建设主体,市发改委、开发区管委会、市环保局、市财政局配合,今年年底前动工建设,2016年9月底前投入使用。”

  …………

  2015年9月7日下午,一场特殊的质询案答复见面会在丽水市行政中心会议室举行。“时任市长黄志平,带领3位分管副市长到会。同时,经济技术开发区、环保、发改、建设等部门一把手参会。市政府对质询案的重视可见一斑。”回忆起见面会“盛况”,丽水市环保局行政审批处处长陈灵敏印象深刻。

  2015年10月14日下午,当记者在水阁污水处理厂见到丽水市住房和城乡建设局副局长周兆金时,他刚刚结束关于应急池建设项目的协调会。他说,水阁污水处理厂排污不达标有很多原因,比如污水处理厂的设计方案与实际运行不符,经济开发区内一些合成革生产企业排放进管的污水污染物严重超标等等。

  “对水阁污水处理厂的提升改造,其实早在2014年就已经提出来,可由于工程涉及经济开发区、环保、建设等多个部门,进展缓慢。如果没有此次人大的质询案,相关工作也不会启动得这么迅速。人大质询有力量。”周兆金说。

  另一个有相同感受的人,当属丁绍雄。

  7月份的常委会会议上,当沈明温等人提出质询案时,他的身份是丽水市人大常委会组成人员。8月,丁绍雄提任丽水经济技术开发区管委会党工委书记兼主任。

  “刚到这边上班,就遇到了质询案,说实话,有压力。”见面会的头一天晚上,他和同事修改材料至深夜。

  “人大监督是推动政府各项工作落到实处的有力保证。在水阁污水处理厂改造提升这件事情上,如果没有人大监督,落实力度难免会打折扣,部门对接也不会这么顺畅,工程建设周期可能会更长。”丁绍雄由衷地说。

    “监督仍将继续”

  “人大质询,是很严肃的事情。如果达不到目标,怎么向人大交代,向群众交代?这不是开玩笑的事情,这根弦要时刻紧绷。”2015年10月15日下午,在接受记者采访时,丁绍雄表示,他们正按书面答复要求,紧锣密鼓地开展各项工作。

  目前,开发区内重点污染企业已全部纳入排污在线监控系统。丁绍雄和他的同事们,还就区域内垃圾填埋场事项与莲都区政府进行了对接。“我们要自觉将政府工作置于人大监督之下,化压力为动力,推动水阁污水处理厂问题的最终解决。”丁绍雄说。

  推动问题解决,也正是此次提出质询案的9位常委会组成人员的初衷。

  “污水处理厂事关群众切身利益。用质询案这种刚性方式开展监督,效果如何,心中没底。但对人大来说,这是职责所在。对委员来说,也是一种使命和担当。”2015年10月16日上午,在接受本刊记者采访时,虞红鸣如此表示。

  在工作协调过程中,丽水市人大常委会秘书长朱山华遇到了不少“棘手”问题,且无任何经验可供借鉴,“在网络上搜索,在人代会上提出质询案的有,但在常委会会议上提质询案的,找不到。”

  相关法律规定,质询案可以在人代会或常委会会议期间提出。地级市的常委会会议会期很短,这客观上限制了质询案的提出。“沈明温刚好把握住了会议开始时的这段时间,否则,这个质询案也难以进入程序。”朱山华说。

  无先例可鉴,只能摸索。为此,丽水市人大常委会工作人员将所有关于询问和质询的法律法规梳理了一遍。为慎重起见,朱山华和他的同事,将与此次质询案相关的会议和活动全程进行了记录。

  “政府部门也从来没有接受过质询,所以,他们第一次递交给人大常委会的书面答复稿,格式不规范,内容就像是情况说明。”朱山华说,在9月1日递交书面答复稿之前,“他们已作了3次修改”。

  在质询对象提交书面答复后,再组织一次答复见面会,是丽水市人大常委会的“独创”。“相关法律法规没有要求组织答复见面会。可我们认为,通过这次见面会,让提出质询案的常委会组成人员与市政府及其相关部门负责人面对面沟通,是有必要的。”朱山华说。

  “根据市政府专题会议意见,水阁污水处理厂处理工艺提升改造项目完成的时间节点为2017年5月;要达到排放为城镇污水一级A的标准,时间节点是2017年底。”在9月7日下午举行的质询案答复见面会上,丁绍雄郑重承诺。

  随后,提出质询案的9位常委会组成人员就质询案答复情况是否满意进行了票决,结果为全部满意。

  “9票满意,说明大家对开发区的书面答复是满意的。这意味着,质询案的答复已经结束。但是,我们对污水处理厂的监督,仍将继续。”虞红鸣说。

专家观点:为质询权常态化奠定实践基础

  制度化的文本创设并不意味着制度的长成。从文本的制度走向实证的制度场域,有很多关键性环节需要落实,包括文本知识的普及、制度理念的认同、实践习惯的养成等。

  丽水市人大常委会首试质询权制度的实践,其首要的制度意义,在于使一种宪法性权力在地方性权力系统中得以落实,为宪法质询权的知识普及、理念传播、地方性质询惯例的开启奠定制度化实践的基础。基于这种实践,可以乐观地期待与质询权相关的一系列制度,在丽水人大乃至全国更多地方人大的未来实践中得以深化和拓展。

  当然,丽水市人大常委会质询权的制度实践,也留下很多值得我们进一步思考的问题。

  质询权地方化过程中的正当程序问题。丽水市人大常委会质询权的使用,是一次偶然的个案中的尝试性使用。9名人大常委会组成人员提出质询案,是巧妙运用了常委会会议的程序。质询案提起后的后续推进程序,也都是尝试性的探索。如何使地方人大及其常委会的质询权使用有规范化的正当程序?宪法和监督法的文本难以细化,而必须在地方人大及其常委会的质询权制度化实践中予以进一步探索。

  质询权的刚性监督问题。质询制度在西方国家已较早实践,如英法等国家,质询权与议会对行政机关的人事同意权、倒阁权、弹劾权、罢免权等,共同构成了刚性的监督权力体系。再看丽水人大质询案提出后,政府部门召开了回应性的专题研究会议,市政府领导介入推进问题解决,书面答复几易其稿,所有程序指向后续问题解决。建构质询权运行的制度刚性,则应该引入相应的问责程序:污水排放企业、污水处理厂、相关环保部门、经济技术开发区管委会是否有过错?是否应该承担相应形式的责任?质询权向地方政府问责制度体系中的实效延伸问题,也应是实践过程中需要探讨和考虑的问题。

  当然,上述讨论更多立足于丽水质询第一案的个案情境,考虑到质询权在未来的生长和成熟,仍然有很多其他的细节需要讨论,除质询案的提出、确认、答复、问责等程序正当化外,还有标准化、规模化、案例化的制度演进方向等,均有待于未来的制度实践中渐次予以探讨。

  (作者:徐  浙江工商大学公共管理学院副教授(摘自《浙江人大》杂志)